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《天下》深入追蹤發現，牽涉超過三分之二服務業就業人口、營業額逾14.6兆的18項產業，竟全部交由18位基層公務員負責「溝通」。政府為何出現「溝通無效」、「談判失策」、「信心危機」三大問題？

兩岸服貿協議，為何激起民間反彈，連對岸談判代表，都認為台灣「沒有策略」？

《天下》還原重大現場，深入解讀這場影響深遠的風暴。

十八個倒霉的基層公務員，竟要負責十八項服務業、14.6兆營業額、285萬從業人口的生計。這項不可承受之重，掀開《兩岸服務貿易協議》引發業者反彈之謎。政府的輕忽，留下了巨大後遺症。

經濟部商業司，平常負責公司登記與法令解釋，共有11科，正職加上約聘員工一百多人。服貿協議風暴中，抗議動作最大的美容美髮業者、自用小客車租賃業者，正是由商業司負責進行溝通。

過去半個月，《天下》記者深入追蹤，卻發現，台灣在服貿協議中開放的64項服務業，竟有超過四分之一、多達18項，是由經濟部裡資源最少、聲音也最小的商業司負責溝通重任。連與商業司無法產生任何聯結的「航空器租賃」等項目，也都歸商業司負責。

更驚人的是，根據經濟部統計，服貿協議牽涉的407萬就業人口，這18項就高達285萬人，已超過三分之二。

而商業司負責服貿協議溝通重任的正職加上約聘員工，正好是18人。這18位基層公務員，幾乎一肩扛起服貿協議溝通成敗重任。

《天下》記者進一步訪問政府談判團隊各級要員，發現商業司已成為人人口中的「倒霉鬼」、「非常可憐」。所有「沒人願意認領」的服務業，全都歸商業司負責；若干「其他部會推給經濟部」的服務業，也都由商業司吃下來。

簽約前，相關部會及經濟部各單位彼此推來推去，服貿協議風波愈演愈烈後，各級官員的口中卻只能吐出：「我們得到了很大教訓。」

政府部門終於了解事前溝通的重要性，這項「教訓」，著實讓負責與業者溝通的經濟部，上了一堂震撼教育。

一位不願具名的政府高層更透露：「權責機關很清楚的，溝通成效就愈好。例如金融業，這次得到很多，業者都高興在心裡。」相形之下，爺爺不疼、奶奶不愛的「三不管地帶」服務業，例如美容美髮業，則被認為是「犧牲者」。

原來，政府談判團隊遠比外界想像，更加掉以輕心。以下三個場景，可讓民眾了解，兩岸談判的特殊性，馬英九總統及談判團隊扮演的角色，以及台灣在此次兩岸談判中得到的「教訓」。

場景一：業者溝通──去年六月，政府「轉包」與業者電話溝通

由於人手不足，去年六月，經濟部商業司「轉包」委託中國生產力中心，跟美容美髮、洗衣及染色、小客車租賃業、廢棄物清理業等四項服務業的業者溝通。

生產力中心專案經理游忠敏，因此打電話給台中市女子美容商業同業公會理事長游坤貴，詢問「對於開放陸資的意見」，沒多久電話結束，游坤貴繼續忙碌。

根據經濟部資料，台灣美容美髮業者有28000多家、從業人數約6萬人，全國性及各縣市美容美髮公會達40個，加上美容美髮協會、工會後，合計逾60個行業團體。經濟部次長卓士昭坦承，因為商業司管的行業太多了，人力也有限，加上交代要保密，所以「只問了三家公會的理事長。」

各級政府官員一致強調，大多數服務業並沒有主管機關，而且多是分散各地的中小企業，「很難找到具有代表性的頭頭，」非常難以溝通、整合。實情確是如此，卻不應成為溝通不力的藉口。

「談判前最重要的是產業調查研究，政府若不了解產業現況及發展前景，也沒有研究中國市場，談判的目標當然不清楚。政府跟業者深入討論，形成談判策略，怎麼會有保密的問題？」長期研究談判策略的台灣戰略模擬學會理事長張榮豐，認為服貿協議談判是「最佳負面教材」。

問題是，商業司十八個人要負責十八項產業的溝通，怎麼可能為這些產業爭取最有利談判策略？

政府各部門推卸責任，最倒霉的商業司「概括承受」，才是服貿協議背後「不能說的祕密」。還原真相後，政府與部份業者不僅是「溝通不力」，而根本是「無效溝通」，這是政府在談判前出現的最大問題。

場景二：談判定調──今年五月，馬總統對開放項目進行拍板

服貿協議兩岸主談代表，我方是經濟部國貿局長張俊福，對手是中國商務部台港澳司長陳星，前後進行十多次業務會議。

今年五月，我方談判團隊進總統府向馬總統簡報，強調我方已爭取成功，大陸願開放「組團社」，讓台灣旅行業者也可做陸客團生意，但要求我方也同樣開放。問題是：台灣旅行業者只想進入大陸市場，不願大幅開放國內市場，但若再拖下去，服貿協議無法在六月簽訂。

馬總統原訂去年底簽訂服貿協議，但時間已拖延半年。因此，他當場進行關鍵性裁示：這些僵持項目可以下次再談，但服貿協議簽訂時間不能再延。

6月28日，民進黨前主席謝長廷率團前往香港合辦研討會，晚上參加由前香港特首董建華舉辦的晚宴。陳星向謝長廷以及前陸委會副主委、政大特聘教授童振源強調，「我們主動提了十多項（服務業開放項目），但你們不敢要。我們主動讓利，你們卻好像沒有策略，不清楚要開放什麼。」

陳星說的「主動讓利」是事實嗎？國貿局長張俊福在辦公室接受《天下》訪問時強調，「沒錯，確實是這樣。」

他指出，我方的談判底線是「不談專業證照」，所以陳星主動提出開放法律服務業等「出價」時，我方都不接受。此外，大陸也主動開放人力仲介業，「但這會引起不必要的聯想，我們無福消受，只好謝謝再聯絡。」

問題是，誰來決定開放哪些／拒絕哪些項目？陸委會副主委林祖嘉坦率表示，「大部份項目是由行政院政務委員薛琦決定，少部份比較敏感的項目，就跟總統報告。」

服貿協議的我方談判隊伍及權責，因而清楚浮現：張俊福上桌談判；遇到跨部會協調事宜，由總談判代表、經濟部次長卓士昭督導；必須跨部會解決的難題，由政務委員薛琦處理。陸委會主委王郁琦、主管經濟的國安會副秘書長鄧振中，以「國王人馬」身分掌握進程。遇到重大爭議時，談判團隊進府報告，由馬總統做出裁示。海基會董事長林中森，只負責最後簽約。

各界關心的是，哪些項目我方爭取成功？哪些項目無功而返？

綜合各級談判官員說法，台灣大力爭取的金融業、電子商務、醫院都有所突破；但在爭取出版業進入大陸時踢到鐵板，大陸方面根本不願意開放；至於組團社則因國內業者反對作罷。大陸方面的「出價」，例如美容美髮、洗衣、殯葬等項目都有斬獲，法律服務業、人力仲介業等則被我方擋下。

立法院長王金平抨擊王郁琦未與國會溝通，加上經濟部長張家祝、國貿局長張俊福皆上任不久，致使我方談判隊伍被冠上「菜鳥團隊」之名。但事實上，我方基調皆由馬總統定奪，難怪有官員私下為王郁琦抱屈：「很多人修理王主委，只是打孩子給大人看。」

回顧談判過程，政府談判團隊既缺乏對於大陸市場的研究，也低估了服貿協議對美容美髮等行業的衝擊，在這些行業輕易失守，未列為兩岸攻防項目。

而在馬總統定調「簽約時間不能再延」的時間壓力下，談判團隊承受的壓力可想而知。服貿協議牽涉如此廣泛，我方卻有「何時非簽不可」的緊箍咒，以致連大陸談判代表陳星都指稱我方「沒有策略」。

場景三：亡羊補牢──七月中旬，政府官員全力滅火釋疑

7月15日，經濟部委託中經院所做的服貿協議評估報告出爐，估計將使台灣GDP增加0.025～0.034％(約一億美元），服務業就業人數增加近12000千人，效果十年後才會顯現。

隔天上午，由「守護台灣民主平台」學者主辦的服貿協議論壇，在台大校友會館登場。台大經濟系主任鄭秀玲、該系教授林向愷等人火力全開，抨擊政府事前不做影響評估，中經院報告則只做量化、不做質化研究。

針對服貿協議對台灣社會的整體衝擊，鄭秀玲等人則強調，中國有計劃吸納台灣專業人才前往大陸，我方則是全面開放服務業，導致本地弱勢產業難以生存。

幾個小時後，《天下》採訪團隊來到經濟部次長卓士昭辦公室。卓士昭的態度相當誠懇，但對於服貿協議引發的各項質疑，包括「陸資會不會來台開連鎖店？」等問題，他的反駁非常堅定：「這些都是『受迫害妄想症』。」

政府憑什麼認為陸資不會來台開連鎖店？卓士昭強調，首先，經濟部投審會將對陸資把關；其次，服貿協議本文第六條載明，若有「不公平競爭」可要求撤除；最後，協議第八條更規定，若公平競爭但造成實質損害，可馬上緊急磋商。

由於服貿牽涉太廣，食衣住行生老病死無所不包，使「大陸人會來台灣搶走工作機會」、「百萬大陸人移民」等耳語不斷在民間流傳。

七月起，馬總統、副總統吳敦義、行政院長江宜樺、副院長毛治國到處下鄉，陸委會、經濟部密集舉辦說明會，就是為了澄清滅火，強調台灣服務業工作機會只會增加、不會減少。

然而，曾任國安會副秘書長的張榮豐強調，政府必須了解台灣服務業的體質與弱點，才知道怎麼補強，「現在順序整個倒過來，都已經簽了才來找業者溝通，這根本就不是溝通，而是文宣。」

對於很可能受到損害的業者，政府做好救濟配套了嗎？經濟部工業局副局長呂正華說，政府簽訂ECFA時，已編列十年共952億元預算（振興輔導523億，體質調整353億，損害救濟75億），其中「損害救濟至今沒有任何支出，」因為ECFA早收清單「都是挑台灣比較有競爭力的商品。」

卓士昭進一步指出，希望服貿協議受到傷害的業者，「適用於振興輔導及體質調整，儘量不要走到損害救濟。」

這75億損害救濟基金是否不動如山，已是未來觀察服貿協議產業受損程度的重要指標。另一項即將於年底登場的風暴，則在政府相關部門開始浮現陰影。

面對即將到來、高達八千多項的《兩岸貨品貿易協議》談判，已有多位官員感到高度憂慮，擔心未來與業者溝通的困難度大增，貨品協議簽約的時間可能延宕。

信心危機　影響後續談判

一位此次負責與業者溝通的經濟部官員，更餘悸猶存表示，「如果比照此次各界要求的透明化標準，就算有八千位公務員負責溝通，也無法達成使命。」看來，政府相關部門的「信心受創」，已是兩岸服貿協議最先浮現的「後遺症」。

服貿協議風暴演變至今，對於業者如何克服大陸的層層審批與潛規則，讓大陸市場「看得到也吃得到」，政府並未提出具有說服力的說明。反觀，對於台灣中小型業者很可能受創，政府卻只是一再呼籲業者安心。

問題是：對於政府的把關能力，許多業者根本沒有信心，這才是當前政府最該面對的「信心危機」。

最後，政府也該從此次服貿談判的三大問題，學到教訓：一、總統定調「簽約時間不能再延」，我方被迫在時間壓力下談判，欠缺整體戰略；二、談判團隊不專業、且心態輕忽，不了解、也未能充分研究台灣與對岸各產業優劣勢與實際狀況，既不知己、也不知彼，例如印刷出版業、美容美髮業等都是如此；三、為了「保密」，缺乏與業界、國會溝通，引發後續社會反彈，各界對政府產生信任危機，可能進一步影響後續兩岸談判。

2013年8月號天下雜誌523期